AYM'nin 2019/27820 Başvuru Numaralı Kararı: Rekabet Kurulu İdari Para Cezasında Yönetmeliğin Kanunilik İlkesi ve Mülkiyet Hakkı

Anayasa Mahkemesi Birinci Bölümü, 20 Mayıs 2026 tarihli 2019/27820 başvuru numaralı kararında, Rekabet Kurulu tarafından Turkcell İletişim Hizmetleri A.Ş.'ye verilen idari para cezasının dayanağı olan Rekabeti Sınırlayıcı Anlaşma, Uyumlu Eylem ve Kararlar ile Hakim Durumun Kötüye Kullanılması Halinde Verilecek Para Cezalarına İlişkin Yönetmelik'in (Yönetmelik) bazı hükümlerinin 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun'a aykırılığı nedeniyle mülkiyet hakkının ihlal edildiğine hükmetmiştir. Bu karar, rekabet hukuku uygulayıcıları, idari hukuk uzmanları ve avukatlar için idari para cezalarında kanunilik ilkesi, normlar hiyerarşisi, yönetmeliklerin kanuna bağlılığı ve geriye yürüme yasağı konularında önemli bir içtihat değeri taşımaktadır.

Başvurucu Turkcell, GSM ve mobil pazarlama hizmetleri alanında faaliyet gösteren bir anonim şirkettir. 2008 yılında rakip bir operatörün şikayeti üzerine Rekabet Kurumu ön araştırma ve soruşturma başlatmıştır. Soruşturma kapsamında yerinde incelemelerde elde edilen e-posta yazışmaları delil olarak kullanılmıştır. Rekabet Kurulu, 23 Aralık 2009 tarihli kararıyla Turkcell'in mobil pazarlama ve GSM hizmetleri pazarında hakim durumda olduğunu, bu hakim durumu kontör/dakika hediye kampanyalarında münhasırlık yaratarak, rakip operatörlerin katılımını engelleyerek, mecra ve barem indirimlerini münhasırlık şartına bağlayarak ve "Turkcelliler Kazanır" sloganını kullanarak kötüye kullandığını tespit etmiştir. Bu fiiller, 4054 sayılı Kanun'un 6. maddesinin (a) ve (e) bentlerinde düzenlenen rakiplerin faaliyetlerini zorlaştırma ve tüketicinin zararına üretimi/pazarlamayı engelleme yasağını ihlal etmiştir.

Kurul, cezanın belirlenmesinde 4054 sayılı Kanun'un 16. maddesinin üçüncü fıkrası ile 15 Şubat 2009 tarihli Yönetmelik'i esas almıştır. Yönetmelik'in 5. maddesine göre temel para cezası, diğer ihlaller için gayrisafi gelirin binde beşi ile yüzde üçü arasında belirlenmiş, ihlalin süresi ve tekerrürü nedeniyle artırımlar yapılmış, pazar payının düşük olması nedeniyle de indirim uygulanmıştır. Sonuçta 2008 mali yılı gayrisafi gelirinin binde dört buçuğu oranında 36.072.230,98 TL idari para cezası verilmiştir. Karara iki Kurul üyesi farklı gerekçelerle katılmıştır. Farklı gerekçelerde Yönetmelik'in alt sınır getirmesinin yetki aşımı olduğu, geriye yürümesinin zaman bakımından kanunilik ilkesine aykırı olduğu ve tekerrürün 2005 tarihli önceki karara dayandırılamayacağı belirtilmiştir.

Turkcell, Yönetmelik'in 3., 5., 6., 7., 8. ve geçici 1. maddelerinin iptali ve yürütmesinin durdurulması talebiyle Danıştay Onüçüncü Dairesi'nde dava açmıştır. Daire, 1 Kasım 2013 tarihinde davayı reddetmiştir. Kararda, Rekabet Kurumu'nun 4054 sayılı Kanun'un 16. ve 27. maddeleriyle verilen yetki çerçevesinde Yönetmelik çıkarabildiği, Yönetmelik'in yeni kabahat yaratmadığı, yüzde on üst sınırını aşmadığı ve geçici 1. maddesinin geriye yürümezlik ilkesini ihlal etmediği belirtilmiştir. Danıştay İdari Dava Daireleri Kurulu (İDDK), 21 Haziran 2017 tarihinde onama kararı vermiştir. İDDK, tekerrürün 29 Aralık 2005 tarihli önceki Kurul kararına dayandırılabileceğini, 8 Şubat 2008 tarihinde yürürlüğe giren 5728 sayılı Kanun değişikliğinden sonra benzer ihlalin devam etmesinin tekerrür oluşturduğunu vurgulamıştır. Karar düzeltme talebi de 15 Mayıs 2019 tarihinde reddedilmiştir. Nihai karar 12 Temmuz 2019 tarihinde öğrenilmiş ve 9 Ağustos 2019 tarihinde bireysel başvuruda bulunulmuştur.

Anayasa Mahkemesi, konut dokunulmazlığı, haberleşme hürriyeti ve adil yargılanma hakkı iddialarını süre aşımı nedeniyle kabul edilemez bulmuştur. Mülkiyet hakkı iddiasının bir kısmı (2008 mali yılının esas alınması) başvuru yollarının tüketilmemesi nedeniyle kabul edilemez sayılmıştır. Esas inceleme, Yönetmelik hükümlerinin kanuniliğine odaklanmıştır.

Anayasa Mahkemesi, idari para cezasının başvurucu açısından mülk teşkil ettiğini, müdahalenin mülkiyetin kamu yararına kontrolü kapsamında inceleneceğini belirtmiştir. Müdahalenin Anayasa'nın 13. ve 35. maddelerine uygun olabilmesi için kanuna dayanması, kamu yararı taşıması ve ölçülülük ilkelerine riayet etmesi gerekmektedir. Mahkeme, kanunilik koşulunun hem şekli kanun varlığını hem de erişilebilir, öngörülebilir ve belirli kuralları gerektirdiğini vurgulamıştır.

4054 sayılı Kanun'un 16. maddesi idari para cezasının üst sınırını gayrisafi gelirin yüzde onu olarak belirlemiş, tespit hususlarının yönetmelikle düzenleneceğini hükme bağlamıştır. Ancak Yönetmelik'in 5. maddesi diğer ihlaller için binde beş alt sınırı getirmiştir. Anayasa Mahkemesi, bu alt sınırın Kurul'un takdir yetkisini kısıtladığını, 5326 sayılı Kabahatler Kanunu'nun 4. maddesinde yaptırım miktarının kanunla belirlenmesi gerektiğini, alt sınırın kanuna aykırı ve aleyhe durum yarattığını tespit etmiştir. Normlar hiyerarşisi gereği yönetmeliğin kanunu sınırlayamayacağı vurgulanmıştır.

Ayrıca Yönetmelik'in geçici 1. maddesi, yürürlüğe girmesinden önce başlatılan ancak soruşturma raporu tebliğ edilmemiş soruşturmalarda uygulanacağını düzenlemiştir. Oysa başvurucunun fiilleri 2008 yılında gerçekleşmiş, Yönetmelik ise 15 Şubat 2009 tarihinde yürürlüğe girmiştir. 5237 sayılı Türk Ceza Kanunu'nun 7. maddesi ve 5326 sayılı Kanun'un 5. maddesi uyarınca lehe kanun kuralı geçerli olup, kabahatlerde zaman bakımından uygulama ilkeleri ihlal edilmiştir. Anayasa Mahkemesi, müdahalenin kanunilik unsurunu sağlamadığını, bu nedenle meşru amaç ve ölçülülük unsurlarının incelenmesine gerek kalmadığını belirtmiştir.

Sonuç olarak Anayasa'nın 35. maddesindeki mülkiyet hakkının ihlal edildiğine oybirliğiyle karar verilmiştir. Giderim olarak yeniden yargılama yapılmasına, Danıştay Onüçüncü Dairesi'ne (E.2010/2490, K.2013/2706) karar örneğinin gönderilmesine, tazminat talebinin reddine ve 40.364,60 TL yargılama giderinin başvurucuya ödenmesine hükmedilmiştir.

Bu karar, rekabet hukuku alanında idari para cezası uygulamasında yönetmeliklerin kanuna bağlı kalması gerektiğini, alt sınır getirilmesinin yetki aşımı oluşturduğunu ve geriye yürümenin kabahatler hukuku ilkelerine aykırı olduğunu netleştirmektedir. Avukatlar açısından, benzer idari yaptırımlarda normlar hiyerarşisi ve kanunilik ilkesini gerekçe göstererek iptal davası stratejisi geliştirmek için önemli bir referanstır. Karar aynı zamanda Anayasa Mahkemesi'nin mülkiyet hakkı kapsamında idari para cezalarını denetlerken kanunilik koşuluna verdiği ağırlığı bir kez daha ortaya koymaktadır. Yeniden yargılama sürecinde Danıştay'ın, Anayasa Mahkemesi'nin bu ilkeleri doğrultusunda Yönetmelik hükümlerini yeniden değerlendirmesi beklenmektedir.